La conferencia de París, COP 21: el costo del compromiso chileno de reducir emisiones de gases de efecto invernadero

EN la conferencia de Copenhague en 2009 Chile se comprometió a reducir en 20% las emisiones de CO₂ en 2020, meta 20/20, respecto de una línea base de emisiones proyectada en 2007. Para responder al Acuerdo de Lima de fines de 2014, el Gobierno de Chile se prepara para comprometer a fines de este año una nueva meta de reducción de emisiones en la conferencia de Paris, COP 21. Esta vez se trata de reducir el número de kilogramos de CO₂ emitidos por dólar de PIB producido. Respecto de la línea base estimada en 2007, el gobierno estudia opciones que implicarían reducir este índice entre 25 y 35% al 2025 y entre 35 y 45% al 2030. Sin embargo, ¿qué implica esta nueva meta? ¿Es posible cumplirla? ¿Y cuánto costará?

Para contestar estas preguntas esta Breve ocupa las proyecciones, escenarios y resultados de dos estudios, uno encargado por la Asociación Gremial de Generadores (AGG) al Boston Consulting Group (BCG) en 2013 y otro del proyectoMitigation Action Plans and Scenarios (MAPS), patrocinado por el Gobierno de Chile e iniciado a fines de 2011.

La línea continua y oscura en la Figura 1 muestra las emisiones de CO₂ en Chile. Éstas aumentaron desde 21 millones de toneladas en 1980 hasta 88 millones de toneladas en 2014, alrededor del 0,26% de las emisiones de todo el mundo.

La línea punteada y clara en la Figura 1 muestra el número de kilogramos de CO₂emitidos por dólar de PIB¹. Este indicador, que el gobierno propone usar para fijar su nueva meta, ha caído bastante durante los últimos 35 años, lo cual indica que el producto se ha ido haciendo menos intensivo en emisiones de CO₂. En 2007, el año base para fijar las metas, Chile emitió alrededor de 0,27 kg/USD, cantidad que cayó hasta 0,22 kg/USD en 2014.

¿Qué tan altas son las emisiones chilenas relativas al resto del mundo? La Figura 2 muestra el número de kg de CO₂ por dólar de PIB emitidos por 185 países en 2010. En 2010 Chile emitió lo mismo que el país de la mediana, (0,23 kg/USD), un poco menos que el promedio simple de los 185 países (0,26 kg/USD) y bastante menos que la media de la OECD (0,29 kg/USD). Si se ignoran los países más pobres, principalmente de África, Chile cae dentro en el 30% de los países con menor intensidad de emisiones.

Como se dijo, las metas que estudia el gobierno implican reducir este índice entre 25 y 35% al 2025 y entre 35 y 45% al 2030 relativo a 2007, cuando Chile emitió 0,27 kg/USD. Vale decir, en 2025 Chile debería emitir entre 0,21 y 0,18 kg/USD y en 2030 entre 0,18 y 0,15 kg/USD. Así, la meta implica acercar a Chile hacia el primer cuartil de la distribución mundial, 0,14 kg/USD.

El calentamiento global no depende de las emisiones por dólar de PIB producido sino del monto total de gases de efecto invernadero concentrados en la atmósfera y de la cantidad de toneladas que las emisiones agregan al stock ya existente. ¿Cuánto menos emitirá Chile de cumplirse las nuevas metas que anuncia el gobierno? ¿Y cuánto menos se emitirá comparado con la meta 20/20?

La parte superior de la Figura 3 muestra las emisiones de gases de efecto invernadero en términos de las emisiones de CO₂ equivalente, CO_2eq, y sin contabilizar el secuestro de carbono en la agricultura y silvicutura (AFOLU por sus siglas en inglés). La línea negra continua es la “línea base” o el business as usual(BAU). Fue estimada en 2012 por BCG y supone que se cumple con la ley de 2008 que impuso cuotas de generación con ERNC que alcanzarían 10% a partir de 2025².

Las tres líneas restantes muestran trayectorias de las emisiones con las distintas metas. La línea negra punteada es la proyección de emisiones de CO_2eq con la meta 20/20. La línea verde punteada muestra la trayectoria de las emisiones con la menos exigente de las nuevas metas que discute el gobierno. Por último, la línea verde continua muestra la trayectoria con la más exigente de las nuevas metas.

De la figura se aprecia que las metas reducen el crecimiento por un tiempo, pero eventualmente las emisiones recuperan su trayectoria paralela a la línea base. En otras palabras, las metas reducen el nivel de las emisiones por una vez, pero no detienen su crecimiento. También es cierto que la menos exigente de las nuevas metas que discute el gobierno implica reducciones muy similares a la meta 20/20 —las dos líneas punteadas son casi coincidentes. Por último, como se aprecia en la parte inferior de la Figura 3, las reducciones anuales de emisiones impuestas por las metas van desde unos 20 millones de toneladas (20/20 y la meta menos exigente) hasta unos 47 millones de toneladas con la meta más exigente. El mismo cálculo, pero con los resultados de MAPS, arroja reducciones un poco mayores: el caso más exigente impone reducir las emisiones en 41 millones de toneladas al 2025 y en 52 millones de toneladas al 2030.

Una manera de estimar el costo de disminuir las emisiones de CO_2eq consiste en construir la “curva de McKinsey” (así llamada porque la consultora McKinsey fue la primera en calcularla), la que se dibuja esquemáticamente en la Figura 4. Esta curva ordena las acciones de abatimiento de menor a mayor costo por tonelada de CO_2eq abatida. Se suele creer que reducir las emisiones en unos cuantos millones de toneladas no solo es barato sino que crea riqueza. Sería el caso, por ejemplo, si algunas medidas de eficiencia energética no tuviesen costo, o parte de la reducción de emisiones de CO_2eq también hicieran caer la contaminación local. A partir de entonces el costo marginal de abatir emisiones es creciente y, como se aprecia en la figura, en el caso de Chile, las alternativas son forestación, energía hidráulica, sustitución de carbón por gas, viento, energía nuclear y energía solar. El abatimiento de mínimo costo de una cantidad dada se obtiene intersectando esta curva con la cantidad de abatimiento deseada. El costo de la unidad marginal de abatimiento determina el precio sombra del CO₂ en dólares por tonelada de CO_2eq(US$/tCO_2eq)³.

Con este método BCG estimó el costo de mitigar emisiones de CO_2eq en Chile. La Figura 5, lado izquierdo, muestra tres curvas de costo de abatimiento que construimos quitando, en cada caso, algunas alternativas de mitigación identificadas por BCG. La curva negra es “pesimista” acerca de la disponibilidad de medidas de abatimiento. La segunda curva (celeste punteado) incluye todas las medidas de mitigación que BCG identificó, menos las grandes centrales hidráulicas. La tercera curva (en verde), incluye a las grandes centrales hidráulicas.

Tal como se aprecia en la figura, reducir las emisiones en menos de 10 millones de toneladas no sólo sería barato sino que crearía riqueza, en gran medida debido a que BCG supone que la eficiencia energética ahorra energía y no cuesta nada. De ahí en adelante, el costo incremental o marginal de sucesivas reducciones es creciente, pero qué tan rápido, dependerá de las restricciones. Si se desarrollan los abundantes recursos hidráulicos de los que dispone Chile, (la línea verde clara) las metas se pueden alcanzar a costos modestos. De hecho, el gráfico indica que desarrollando la generación hidráulica, la meta 20/20, o el mínimo de la nueva meta, se podrían obtener sin necesidad de imponerlas —el costo marginal de abatimiento es negativo—.

Sin las grandes centrales hidráulicas (la línea azul punteada) el costo crece más rápido. La meta 20/20, se podría alcanzar a un costo marginal de USD7/tCO_2eq. Por su parte, al 2025, la menos exigente de las metas COP-21, podría lograrse a costos entre USD12 y USD19/tCO_2eq. La meta más exigente, por contraste, se lograría a costos de USD20/tCO_2eq. La curva de abatimiento negra supone menor forestación y que no se desarrollan ni las grandes centrales hidráulicas del sur ni la energía nuclear. En ese caso el costo marginal crece rápidamente: alcanzar la meta 20/20 costaría alrededor de USD15/tCO_2eq y el mínimo de la nueva meta unos USD71/tCO_2eq. Alcanzar la meta más exigente costaría unos USD80/tCO_2eq. Cabe señalar que valores por sobre los USD50/tCO_2eq, son prácticamente equivalentes a no cumplir con la meta.

El ejercicio se puede repetir con el estudio de MAPS. La Figura 5, lado derecho, muestra tres curvas de abatimiento al 2025. Nuevamente, la línea negra es la más pesimista, el escenario 80/20, que agrupa un conjunto reducido de medidas que suman un potencial alto de mitigación, pero sin incluir el desarrollo de las grandes centrales hidráulicas. La línea azul y punteada, es el escenario más optimista, tal que se concretan las 29 medidas más relevantes de mitigación supuestas por MAPS, salvo la generación de las grandes centrales hidráulicas. Por último, la línea verde es el escenario 80/20, salvo que incluye la generación de hidroelectricidad.

Quizás la conclusión más importante y robusta del ejercicio es la importancia del desarrollo del gran potencial hidráulico del país, si se trata de reducir emisiones de CO_2eq a costos razonables. En efecto, tal como se puede apreciar en la figura, la sola inclusión de la generación hidráulica más que compensa los supuestos menos optimistas del caso 80/20. Más aun. La meta más exigente, que según MAPS implica reducir 41 millones de toneladas al 2025, sólo se puede cumplir si se desarrolla la hidroelectricidad.

Estimar el costo de una meta de reducción de emisiones es difícil, porque cualquier estimación de crecimiento de las emisiones es incierta. Por ejemplo, hasta poco tiempo atrás la economía chilena crecía rápido, panorama que cambió drásticamente de un año a otro. Y el objetivo de la nueva meta que estudia el gobierno es una razón, tanto su numerador como denominador son inciertos y su correlación no es 1,0. Algunos creen que cumplir con las nuevas metas es más fácil porque el crecimiento cayó (si se crece más lento las emisiones aumentan más lentamente), pero el denominador de la fracción también crecerá más lento. La evolución de esta razón desde 1980, que se muestra en la Figura 1, sugiere que el crecimiento de la economía la reduce.

Como sea, el ejercicio recién expuesto permite concluir que el valor del carbono en Chile se empinará a lo menos a USD10/tCO₂ y podría superar los USD50/tCO₂, bastante por encima al actual impuesto de USD5/tCO₂ y de los USD8/tCO₂ que pagan los europeos. Incluso, bajo algunos escenarios no es posible cumplir con las nuevas metas. Como sea, la nueva meta debería aumentar una vez más el costo de la energía. Y es decidor que por el momento. los estudios que respaldarán la meta no son capaces de estimar con alguna precisión el costo y las posibilidades de mitigar; sólo es posible simular escenarios alternativos.

Sea lo que se opine de los grandes proyectos hidráulicos, es un hecho que el costo de mitigar emisiones es considerablemente más alto sin ellos. Más aun. Es casi imposible desarrollar la energía nuclear de aquí al 2030, la otra alternativa un tanto más barata incluida en las curvas de abatimiento de BCG y MAPS⁴. Así, el costo marginal de las emisiones inducido por las metas seguramente se acercará a los valores más altos; incluso, las metas podrían ser muy difíciles o imposibles de cumplir. A lo anterior se suma el hecho de que ambos estudios suponen que las medidas de eficiencia energética reducirán anualmente unos 5 millones de toneladas de emisiones de CO₂ sin costo para el consumidor, supuesto puesto en duda por un estudio reciente de la Universidad de Chicago.

También es conveniente insistir en que poco o nada de lo que hagamos para reducir emisiones de CO₂ le traerá beneficios directos a Chile. Para detener el cambio climático el mundo debe abandonar la energía fósil durante los próximos treinta años. Sin embargo, las reducciones que los países desarrollados han comprometido con motivo de la conferencia de Paris, a lo más contribuirán a postergar el cambio climático por un par de años. Así, lo que hagamos podría ser un testimonio valioso y meritorio de cara al resto del mundo, pero en cualquier caso ineficaz.

¿En qué debería consistir la política de reducción de emisiones? De lo anterior se deducen tres conclusiones. Una es que conviene desarrollar los recursos hidráulicos, porque se trata de energía barata que no emite. Otra es que las políticas deberían estimular aquellas reducciones que creen valor más allá de su contribución a retardar el cambio climático. Por ejemplo, limpiar el aire de las ciudades del carbono negro (el hollín proveniente principalmente de la mala combustión del petróleo en los motores o la leña en las chimeneas), evita el daño a la salud de las personas y combate el cambio climático. Por último, la considerable incertidumbre acerca del costo de mitigar y de la disponibilidad de fuentes de mitigación sugiere exagerar la prudencia al comprometerse con metas.