Los impuestos ambientales en Chile

El economista inglés Arthur Pigou propuso a comienzos del siglo XX gravar las emisiones de los gases contaminantes con un precio, o impuesto, que diera cuenta del daño social que causaban. De esta manera, la firma que contamina o daña el clima, tiene el incentivo de reducir las emisiones en la medida que el costo de abatir la unidad marginal sea inferior al precio que debe pagar.

Se puede demostrar que la política óptima de mitigación iguala el beneficio adicional de no mitigar una tonelada del contaminante, con el daño marginal que causará esta tonelada al estar en la atmósfera. Este costo social del contaminante se expresa en dólares americanos por tonelada emitida. La misma lógica se sigue para el caso del precio del carbono, o carbon tax, en donde el daño se mide en un período mayor de tiempo y su cálculo involucra la solución de un problema dinámico.

Estos gravámenes comúnmente son conocidos como “Impuesto Ambientales” o “Impuestos Verdes”, y, bien diseñados, entregan una señal de eficiencia al productor, el cual emite sólo lo socialmente óptimo.

En Chile, tras una larga discusión, en septiembre de 2014 se publicó en el Diario Oficial la Ley N°20.780, que entre otras materias, dispuso la aplicación de impuestos ambientales a las emisiones producidas por fuentes fijas y móviles. En esta Breve me referiré a los impuestos ambientales aplicados a las fuentes fijas.

La Ley N°20.780 dispuso en su artículo 8^vo la incorporación de un impuesto a las emisiones de material particulado (MP), óxidos de nitrógeno (NO_x), dióxido de azufre (SO₂), y dióxido de carbono (CO₂). El gravamen se aplica sobre las emisiones de fuentes fijas constituidas por calderas o turbinas que, individualmente o en su conjunto, sumen una potencia térmica mayor o igual a 50 MWt (megawatt térmico). En buenas cuentas, la aplicación de estos impuestos afecta principalmente a las centrales termoeléctricas, de modo que, fácilmente se puede desprender un cargo variable en la forma de dólares por megawatt-hora generado.

El MP, NO_x y SO₂ son contaminantes locales del aire que afectan la salud de las personas, mientras que el CO₂ es el principal gas de efecto invernadero, con consecuencias de largo plazo en el clima del planeta. Estos gases son el resultado no deseado de la combustión del petróleo, carbón y gas, con fines energéticos.

El Ministerio del Medio Ambiente es el encargado de publicar anualmente un listado de los establecimientos afectos al impuesto ambiental a las emisiones, mientras que la Superintendencia de Medio Ambiente debe consolidar en marzo de cada año las emisiones informadas por cada contribuyente en el año calendario anterior.

En Chile la aplicación de los impuestos ambientales considera algunos aspectos un tanto controversiales y algo distantes de la academia.

Según la ley, los impuestos ambientales se aplican sólo a algunas fuentes emisoras, situación que dista de ser una política costo eficiente. En efecto, en una política que busca el óptimo social todas las fuentes emisoras deben ser gravadas con un impuesto, de manera que, el costo marginal de abatir una tonelada del contaminante sea igual al beneficio derivado del daño social que se evita. Este es el principio de equimarginalidad, del cual, se deriva una política óptima de reducción de emisiones.

Respecto del cálculo de los gravámenes, la ley estableció las fórmulas matemáticas que permiten obtener sus valores en dólares por cada tonelada emitida. En el caso de los contaminantes locales o de corto plazo, si bien, la fórmula busca obtener el daño social que provocan, la ley considera sólo como población expuesta a la comuna en donde se ubica la fuente. En rigor, la función de daño social de un contaminante debe considerar a toda la población expuesta a las emisiones, la cual, no necesariamente se limita a la comuna en donde se localiza la fuente.

Por su parte, para el carbono se establece un gravamen explícito de 5 dólares por cada tonelada emitida de CO₂. El origen de este valor no es claro y es posible que haya sido definido siguiendo el ejemplo de México, país que había establecido un valor similar algunos meses antes del inicio de las discusiones en Chile. Cabe señalar que el precio del carbono debe ser coherente con las reducciones comprometidas por el país y se desprende de la curva de abatimiento del país, también conocida como curva de McKinsey.

La ley también establece que el Coordinador de la Operación del Sistema Interconectado no considere estos cargos al elaborar la planificación óptima de la operación, y en consecuencia, tampoco en el precio spot del sistema (costo marginal de la energía de corto plazo). Esta situación origina que las centrales termoeléctricas más caras que operan en el sistema no recuperen todos sus costos operacionales, dando lugar a una compensación que involucra a todos los generadores que efectúan retiros de energía del sistema, de esta manera, cada generador participa en esta compensación a prorrata de sus retiros de energía.

Una consecuencia inesperada de esta compensación es que algunas centrales de energía renovable deban pagar parte de los cargos asociados a las emisiones de las termoeléctricas. A raíz de las protestas de los generadores de energías renovables, la Comisión Nacional de Energía intentó corregir en parte esta problemática con la Resolución Exenta N°659 de noviembre de 2017, la cual, fue parcialmente corregida en enero de 2018 con la Resolución Exenta N°52.

Con todo, las reducciones de las emisiones de gases locales y CO₂ en el país más que un resultado de las leyes de energías renovables, o de la aplicación de impuestos ambientales, son más bien, la consecuencia de la irrupción imprevista de los bajos precios de las tecnologías de energías renovables. En efecto, China ha inundado los mercados del mundo con sus paneles solares fotovoltaicos, arrasando de paso con la industria solar estadounidense y alemana. A modo de ejemplo, hace tan sólo algunos años atrás una central solar fotovoltaica, conectada en alta tensión, costaba alrededor de USD 5.000 por cada kW instalado, mientras que hoy cuesta poco más de USD 1.000. En consecuencia, difícilmente se instalarán nuevas centrales termoeléctricas en el país, pues, sencillamente, no pueden competir con los bajos precios de las centrales de energía renovable.

La situación es algo diferente para las centrales a carbón ya existentes en el sistema y que operan como respaldo de las centrales de energía renovable. En este caso, para que estas centrales sean desplazadas por centrales que emitan menos, se requerirá de un aumento sustancial en el precio del carbono, o bien, de medidas equivalentes, como por ejemplo, cuotas de emisiones, o normas de emisión de carbono, como las que se están aplicando en los Estados Unidos y Europa, o bien, esperar a que sean reemplazadas naturalmente por sistemas de almacenamiento.

Por otra parte, la incertidumbre en la evolución de los impuesto ambientales ha derivado en que algunos clientes libres (no sometidos a precios regulados), entre ellos, algunas empresas mineras, estén revisando las cláusulas de aplicación de estos cargos en sus contratos de suministro. Con mayor razón, si el impuesto al carbono en Chile de USD5/tCO₂, pareciera ser un valor piso.

Como sea, no hay mayor evidencia de que los impuestos ambientales en Chile hayan inducido la sustitución de tecnologías, o el abatimiento de emisiones. Así, la consecuencia más directa es que los consumidores de energía transferirán montos importantes hacia el Estado y hacia los dueños de centrales que no emiten.