Licitaciones de energía, garantías y leverage

En agosto de este año las empresas distribuidoras anunciaron los resultados de las licitaciones de contratos para clientes regulados entre 2021 y 2040. El gobierno licitó 13.000 GWh/año que, según la CNE, equivalen a más del 30% de la energía que consumirán los clientes regulados en 2021. Recibió ofertas por unos 80.000 GWh/año y los precios ofrecidos variaron entre US$29 y US$90/MWh; el promedio fue US$50/MWh. Estos precios son considerablemente más bajos que los adjudicados en licitaciones pasadas, los que se empinaron incluso por encima de US$120/MWh. Los principales ganadores fueron Mainstream quien ofreció, en promedio, US$41/MWh y se adjudicó poco menos de 3.400 GWh; y Endesa, quien ofreció, en promedio, un poco menos que US$51/MWh y se adjudicó casi 6.000 GWh/año.

Los generadores que se adjudican un contrato con distribuidoras deben entregar garantías. En esta Breve explicamos en qué consisten estas garantías y calculamos su monto. También nos preguntamos si su nivel es el adecuado para estimular el cumplimiento del contrato.

Un generador que se adjudica un contrato debe estar constituido como una sociedad en Chile y sus bonos deben estar clasificados (en Chile o internacionalmente) en categoría BB+ o más. Alternativamente, si el generador aún no está constituido en Chile, debe entregar una boleta de garantía que respalde la seriedad de su oferta, la que se le devolverá cuando se constituya como sociedad en Chile y firme el contrato de suministro. Tal como se muestra en la columna 1 del Cuadro 1, el monto de esta garantía es 100 unidades de fomento (unos $2,6 millones o US$ 4.000) por cada GWh ofertado para el último año del contrato. Por ejemplo, un contrato de 3.000 GWh anuales, del orden de la cuarta parte del consumo total de la Región Metropolitana, y valorado en unos US$ 150 millones anuales al precio medio ofertado en la licitación, requiere una garantía de unos US$ 12 millones, equivalentes al 1% del valor presente del contrato o US$0,50/MWh.

En segundo lugar, y para cubrir posibles daños a terceros durante la construcción u operación de la nueva central, el generador adjudicado debe contratar un seguro que cubra daños de hasta US$3 millones. Adicionalmente, debe contratar otra cobertura por US$3 millones con el propósito de cubrir riesgos catastróficos relacionados con la construcción de la central, o durante su posterior operación.

Por último y más importante, el generador debe garantizar el cumplimiento del contrato. Lo puede hacer de dos formas. Una es entregando una boleta de garantía de UF 300 por cada GWh ofertado para el último año del contrato. Así, tal como se muestra en el Cuadro 1, un contrato por 3.000 GWh por año, requiere una garantía de unos US$36 millones, equivalentes a unos US$1,4/MWh o 3% del valor presente del contrato. La boleta de garantía se ejecuta si el generador no cumple con el suministro comprometido. Alternativamente, el generador puede contratar una póliza de seguros que cubra el mismo monto, UF 300 por cada GWh ofertado.

¿Es suficiente la garantía que exige el regulador? Esta pregunta se puede responder examinando el balance económico de una empresa que ya se adjudicó la licitación y está constituida, pero que, sólo entregó la garantía de fiel cumplimiento y aún no construye su central. Tal como se aprecia en la Figura 1, que muestra el balance mediante una cuenta T, los activos de esta empresa son el valor presente del contrato ($100 en el ejemplo) y la boleta de garantía por $3. El pasivo de esta empresa es el valor presente del costo del contrato que se adjudicó y que debe ejecutar.

Ahora bien, si la licitación es competitiva y la estimación de costos de la empresa que se adjudicó el contrato es correcta, entonces los pasivos de la empresa deberían ser del mismo orden que el valor del contrato, $100. En ese caso, su patrimonio económico sería igual a la garantía, $3. Así, las bases permiten formar una empresa para participar en la licitación con una razón deuda capital de 100 a 3 o del orden de 33:1. Alto o bajo, este leverage se parece más al de un banco que al de una empresa eléctrica típica¹. Más importante: basta con que el costo estimado de cumplir con el contrato aumente en 4% para que la empresa pierda su capital y le convenga abandonar el contrato, aun perdiendo la boleta de garantía.

Las bases de la licitación también permiten retrasar hasta por dos años la entrada del proyecto que respalda al contrato, pagando una multa de UF10 por mes de atraso por cada GWh contratado el último año. Tal como se puede apreciar en el Cuadro 1, el atraso por dos años podría costarle al generador hasta el 2,5% del valor del contrato, o unos US$ 1,2/MWh.

Al mismo tiempo, y quizás más interesante, dentro de los primeros tres años desde la firma del contrato, y aduciendo responsabilidades atribuibles a terceros, el generador puede solicitar el abandonar el contrato pagando UF 360 por cada GWh que debería haber suministrado durante el último año. Así, tal como se muestra en el Cuadro 1, durante los primeros años la multa por abandonar el contrato es igual al 3,6% del valor total del contrato, unos US$ 1,7 por cada MWh suministrado.

Tal como con la garantía, las opciones de postergar el contrato o de abandonarlo ofrecen caminos de salida baratos a la compañía que se adjudica el contrato.

La contrapartida de las facilidades y opciones de salida baratas que reciben aquellos que se adjudican contratos es que en último término la responsabilidad del suministro la asumen los generadores ya instalados. En efecto, si la empresa que se adjudica el contrato no cumple, el contrato se relicita. Si las ofertas son mayores que los precios techo impuestos por el regulador y la licitación queda desierta, la obligación de suministro se reparte entre el resto de los generadores a prorrata de sus inyecciones. En ese caso el precio que recibe cada generador es un promedio entre el precio de nudo de corto plazo y el costo variable de la central².

En los orígenes del sistema eléctrico chileno privado, cada distribuidor tenía la obligación de contratar suficiente energía para cumplir con sus obligaciones durante al menos los siguientes tres años. Por eso, normalmente los contratos exigían que los generadores tuviesen energía firme suficiente para cumplir. Así, los generadores respaldaban su compromiso con activos reales —su capacidad de generar energía firme — y, en último término, con su capital.

Con el tiempo la responsabilidad del suministro se fue socializando. Por ejemplo, durante varios años el regulador permitió que distribuidores sin contrato retirasen energía, repartiendo la obligación entre los generadores. Finalmente, la ley 20.805 de 2015 trasladó la responsabilidad de garantizar el suministro desde el distribuidor al regulador. Desde entonces los distribuidores no asumen responsabilidad por la calidad de lo que contratan.

Cuando se cambió la ley la promesa del regulador fue que, al contrario de los distribuidores, sería capaz de garantizar que los clientes regulados obtendrían energía barata y segura. Sin embargo, los dos objetivos están en tensión, porque la seguridad se logra exigiendo que los inversionistas arriesguen su capital y cobren por eso. De este modo, si las garantías no son apropiadas, la licitación atrae generadores que cobran poco pero que tienen la opción de vender un contrato de baja calidad y sin respaldo suficiente.

Uno de los defectos de la ley es que no prevé que un regulador comprometido con la seguridad del suministro debe considerar regulación prudencial en los contratos de suministro para distribuidoras. Así, aquellos que se adjudiquen contratos deberían estar obligados a respaldar su oferta con suficiente capital apenas aceptan el compromiso. La alternativa es volver a las responsabilidades privadas, tales que el distribuidor y los generadores contratados garanticen la seguridad del suministro poniendo en juego su balance y capital. Un sistema sano reconoce los costos del suministro.