Cambio climático: ¿qué debe hacer Chile?

Durante el último siglo buena parte del mundo se ha desarrollado como nunca antes en su historia. El crecimiento económico implicó un gran aumento del consumo de energía. Por ejemplo, en 1945 se usaban unos 7 millones de barriles de petróleo diarios en todo el mundo; hoy son 85 millones. El crecimiento le ha traído beneficios enormes a millones, pero también ha causado algunos problemas, y uno de ellos es el cambio climático (CC). El cambio climático presumiblemente es consecuencia de la actividad humana, principalmente por el uso de combustibles fósiles, tales como carbón, petróleo y gas natural que liberan carbono a la atmósfera en la forma de CO₂. El CO₂ causa el así llamado efecto invernadero, un fenómeno natural que se produce por la presencia de ciertos gases que, alojados en la atmósfera, capturan parte de la radiación solar. El efecto invernadero es responsable que la temperatura promedio de la Tierra se mantenga en agradables +15°C, en vez de -20°C como lo sería de no existir. Sin embargo, al aumentar la concentración de estos gases, en particular el carbono en la forma de CO₂, la Tierra se calienta aun más, lo cual causa cambios permanentes del clima. Luego, el dilema de la presente generación es continuar la senda del desarrollo aumentando el uso de energía y con ello más emisiones de CO₂, o postergar parte del crecimiento económico para el beneficio de las generaciones futuras.

Para regular las emisiones se pueden usar mecanismos de precio o de cantidad. En un modelo simple ambas regulaciones son eficientes y permiten lograr lo mismo. Sin embargo, en la realidad sus costos y resultados pueden diferir drásticamente.

La regulación por precio, o carbon tax, consiste en cobrarle a quienes emiten el impuesto pigouviano igual al daño marginal social provocado por una tonelada más de gases de efecto invernadero. Se puede demostrar que el impuesto óptimo también es igual al costo marginal de abatimiento. Varios países han implementado este tipo de regulación, por ejemplo Australia, Francia, Irlanda, la India, el Japón, Noruega, los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido. Es relativamente fácil de implementar, refleja el precio de la contaminación de manera más directa y es una señal estable para la industria. Sus principales desventajas son que la cantidad de emisiones post impuesto es incierta, y que muchos se le oponen por ser un impuesto.

La segunda forma de regular es por cantidad permitiendo que las empresas transen permisos —el así llamado cap and trade. Se le fija un tope máximo a las emisiones, se emiten derechos equivalente de emisión y se permite intercambiar dichos permisos en mercados que se crean con esta finalidad. Ejemplo, son el Emissions Trading System de la Unión Europea para transar certificados de reducción de emisiones de CO₂ (CER), el mercado del SOx en los Estados Unidos, el mercado de carbono en California y el Sistema de permisos de Shenzhen en China, en estado de experimentación. En apariencia la regulación por cantidad permite fijar las emisiones. Sin embargo, incentiva la ineficiencia, porque el nivel de mitigación y su costo dependen de la línea base que se escoja, y el precio de los permisos es muy volátil, ya que depende fuertemente de los ciclos de la economía. Un ejemplo de lo anterior consiste en el problema europeo respecto de la emisión de permisos. El sistema se diseñó para que los derechos de emisión costaran alrededor de €20 por tCO₂, pero actualmente el precio rodea los €5 por tCO₂; lo que se produjo debido a una sobreoferta crónica de este tipo de permisos y a una sobre estimación de la demanda futura.

Según el Informe 2013 sobre emisiones de CO₂ de la IEA, entre 1990 y 2011 Chile aumentó sus emisiones de CO₂, derivados del uso de combustibles fósiles, en un 146% (de acuerdo con el Banco Central, durante el mismo periodo, el PIB creció poco menos de 300%). Sin embargo, la participación de Chile en las emisiones totales es solo de un 0,24%. Por contraste, Estados Unidos emite el 17% del CO₂mundial, China el 26%, la suma de la OECD, Europa y el Japón es 15%, y la India el 5,5%. En términos de emisiones por persona, cada chileno emite 4,42 toneladas al año, muy parecido al promedio mundial de 4,5 toneladas/persona al año. Estos datos contrastan con las emisiones de 7 toneladas/persona en Europa y de 17 toneladas/persona en Estados Unidos. Así las cifras descritas muestran que Chile no es relevante en las emisiones mundiales.

A pesar de lo anterior, en la conferencia de Copenhague en 2009, Chile se comprometió voluntariamente a disminuir sus emisiones en 20% en 2020, meta similar a la que anunciaron los países ricos de Europa y bastante más exigente que los Estados Unidos, quien no tiene una meta formal. Luego, en la conferencia de Cancún en 2010, nuestro gobierno ratificó el compromiso, pero sujeto a que la línea base sean las emisiones que se proyectaban en abril 2007, a que se reconozcan los efectos de las ERNC como responsables de parte de las disminuciones de emisiones y que parte de los costos se financien con ayuda internacional. Por último, después de comprometerse con una meta, el Ministerio del Medio Ambiente lanzó el proyecto MAPS Chile, cuya finalidad es recolectar información y modelar las emisiones, para establecer la línea base respecto de la cual se medirá el compromiso voluntario de Chile. Llama la atención que Chile se haya comprometido con metas antes de hacer los estudios para determinar el costo de dicha meta y fijar la línea base. Más aun, la ley de ERNC se aprobó al margen del Protocolo de Kioto, y por eso corre el riesgo de no ser reconocida como una acción temprana de Chile en contra del cambio climático. Así, la discusión sobre mecanismos de precio o cantidad para lograr la meta recién se inicia.

Como sea, la intención de Chile contrasta con las acciones de los principales países responsables de las emisiones de CO₂. Por ejemplo, a China le preocupa más su contaminación local y no el cambio climático, Australia esté a punto de revocar su carbon tax, y Japón recientemente anunció que no cumplirá con sus metas de reducción de CO₂. No es sorprendente que las emisiones de CO₂ sigan aumentando porque, al parecer, los actuales esfuerzos son más bien simbólicos y no serán suficientes a menos que se descubra una forma de energía eficiente capaz de desplazar a los combustibles fósiles o bien, que el mundo opte por la energía nuclear. Así, la solución de este problema pasa necesariamente por un acuerdo global y el compromiso de los grandes emisores de CO₂ del planeta: Estados Unidos, China, India y Europa. Cualquier esfuerzo de mitigación local como el chileno es simbólico e ineficaz; su único efecto real será la pérdida de competitividad de la industria local, tal como está ocurriendo en Inglaterra con la imposición de los impuestos verdes y de ambiciosas metas de ERNC, las mismas que están impulsando algunos grupos en Chile.

En definitiva las preguntas que Chile, un país en vías de desarrollo responsable del 0.24% de las emisiones mundiales, debiera responder fundadamente es cuánto, cuán rápido y a qué costo actuar. Es válido preguntarse si Chile va por el camino correcto. En vez de auto exigirse metas de mitigación que son ineficaces a menos que exista un acuerdo global que obligue a los principales emisores a una mitigación eficaz, ¿no será un mejor que Chile priorice sus actuales necesidades de país en desarrollo y que, mientras tanto, invierta en adaptación, como lo están haciendo algunas ciudades de la costa en los Estados Unidos como Nueva York; o en la misma línea, que se invierta en reforestación y se incremente el presupuesto de CONAF para evitar el incendio de bosques, reservorios naturales de CO₂ , Estas medidas son simples y, aunque menos glamorosas, mucho más eficaces. O quizás sea más prudente una estrategia como la de México, quien primero definió su línea base, a continuación calculó los costos de una meta de mitigación, y luego condicionó el cumplimiento de su meta a la llegada de ayuda internacional.