La contribución de Chile a las reducciones voluntarias de gases de efecto invernadero

LA CONFERENCIA de la Partes N°20 de la Convención marco sobre cambio climático, COP 20¹, realizada en Lima entre el 1 y el 13 de diciembre del año pasado, generó expectación, porque se esperaba que definiera los principales lineamientos del acuerdo global post 2020 de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, principalmente en la forma de CO₂. De acuerdo con el cronograma establecido, a fines de este año se debe firmar en París un nuevo acuerdo vinculante de regulación internacional del cambio climático.

Por tanto era esperable que en Lima se indicaran por una parte los compromisos concretos respecto de ayuda financiera, de transferencia de tecnología, y de conocimientos que los países desarrollados entregarían. Adicionalmente, se esperaba avanzar hacia metas concretas de reducción de CO₂, y en precisar los aportes o “contribuciones” de cada país.

Sin embargo, el acuerdo de Lima no cumplió con las expectativas porque sólo se invita a las Partes a que informen sus contribuciones nacionales (INDC por sus siglas en inglés) antes de la reunión de Paris, de preferencia durante el primer trimestre de 2015. La finalidad es que estas contribuciones, definidas por cada país según sus características y condiciones particulares, sean parte central de acuerdo vinculante que se establezca en la reunión de París. Así, si bien cada país establece su propia meta de manera independiente y voluntaria, se obliga a cumplirlas una vez que formen parte del acuerdo internacional.

El alcance y los contenidos de cada contribución nacional no se ha definido aún. Es así como las contribuciones pueden consistir en información ( por ejemplo, la simple confección de inventarios de gases de efecto invernadero) o, en compromisos de difusión de nuevas tecnologías que emitan menos o, lo que se espera que contengan las contribuciones de los países desarrollados, metas de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. Sin embargo, aun tratándose de metas de reducción, existen varias maneras de definirlas. Por ejemplo, la meta puede basarse en la reducción de un índice de emisiones per cápita de CO₂ (total de emisiones anuales de CO₂ dividido por el total de habitantes); o bien, un índice por unidad de producción (emisiones anuales de CO₂dividido por el PIB). También puede ser la meta más tradicional, reducir emisiones respecto de un año base. Por lo tanto, la reducción de emisiones de CO₂ que se obtenga de cada meta dependerá mucho de los supuestos base que use cada país y de las metodologías para calcularlos. Por eso, la eficacia de cada una de estas contribuciones es diferente.

No se debe olvidar que, a través de estas contribuciones, lo que se busca es cumplir con una meta global de control de la temperatura del planeta, para que ésta no aumente más de 2°C o 1,5°C sobre los niveles de temperatura pre-industrial. De este modo, era muy relevante que en esta COP se definiera el tipo de contribución que informarían las partes y la manera de medirla.

Haciendo eco del acuerdo de Lima denominado “La llamada de Lima a la acción climática”, el gobierno de Chile preparó una contribución nacional, la cual se encuentra sometida a un proceso de consulta ciudadana hasta el 31 de Marzo de 2015. Esta contribución aborda metas de mitigación (o reducción de emisiones) y lo que Chile realizará en materias de adaptación, construcción y fortalecimiento de capacidades, desarrollo y trasferencia de tecnologías y financiamiento.

En materia de mitigación el gobierno propone una meta adicional al compromiso voluntario de reducir las emisiones de CO₂ en 20% al 2020 sobre una línea base proyectada en el año 2007. Este compromiso tomado en la COP de Copenhague en 2009 se condicionó posteriormente a la llegada de financiamiento internacional y al reconocimiento de acciones tempranas emprendidas por Chile en materia de impulso a las ERNC y de eficiencia energética. A diferencia de lo establecido en dicha COP, en esta oportunidad el gobierno piensa comprometer una meta de reducción de un índice de intensidad de emisión por unidad de PIB en toneladas de CO₂ por dólar producido (tCO₂/US$) y para ello se proponen dos alternativas.

La opción A considera una meta de reducción de este índice, respecto de 2007, entre 30 a 35% al 2025 y de 40 a 45% al 2030. La opción B, algo menos ambiciosa, propone reducir este índice entre 25 y 30% al 2025 y entre 35 y 40% al 2030. Según el documento del gobierno, los escenarios A y B representan reducciones entre 27 a 34% de las emisiones proyectadas desde el año 2007 al año 2025, y entre 35 a 43% de las emisiones proyectadas al 2030.

De acuerdo con un estudio del Boston Consulting Group (BCG) de septiembre de 2013 encargado por la Asociación de Generadoras de Chile, el costo de implementar las medidas de abatimiento de emisiones necesarias para cumplir con el compromiso voluntario al 2020 varía entre US$28 y US$52 por tonelada de CO₂ emitida, valor varias veces superior al actual costo de mitigar CO₂ en Europa, que se estima inferior a US$10 por tonelada de CO₂ emitida. El mismo estudio muestra que cumplir la meta 20/20 de mitigación de CO₂ podría costarle a Chile alrededor de un 2,8% de su crecimiento anual, ya que se forzaría la entrada de generación intermitente con tecnologías más caras.

Estos costos son relevantes para evaluar las propuestas de contribuciones, principalmente porque las metas del gobierno se basan en el cumplimiento de reducir las emisiones de CO₂ en 20% al 2020 y exigen reducir las emisiones aun más durante los años siguientes. Por supuesto, el impacto negativo será mayor conforme aumenten los compromisos de mitigación. Sin embargo, una de las justificaciones del gobierno para fijar las ambiciosas metas sometidas a consulta es que cualquier valor menor impediría no cumplir con la meta voluntaria que Chile se autoimpuso.

Los estudios del gobierno (MAPS Chile), han identificado 16 medidas de mitigación, entre las que se destacan el aumento sustantivo de la generación con gas natural, la expansión hidroeléctrica en Aysén, el incentivo a la energía nuclear, los sistemas de almacenamiento de energía y los sistemas de almacenamiento de carbono (en la forma de CO₂). Con la excepción de un mayor uso del gas natural, la posibilidad de desarrollar el resto de las medidas es, al menos, dudosa. Más importante, a diferencia del estudio de BCG, encuentran que imponer una meta ambiciosa de reducción de emisiones disminuye el costo de la energía. ¿Por qué dos estudios muestran resultados opuestos?

La explicación es sencilla: Mientras que el estudio del gobierno supone que hay abundante energía renovable más barata que las fuentes convencionales y que existe un gran potencial de captura de CO₂ a través del manejo de bosques (y por eso concluye que la transición hacia una economía de bajas emisiones prácticamente será sin costo). El estudio del BCG supone valores algo más conservadores.

Como sea, y si bien estas medidas son sólo propuestas, ya se sabe que varias de ellas no podrán ser alcanzadas en 2020, 2025 ó 2030. Por eso, los costos de la implementación de las metas indicadas en la contribución son inciertos; tampoco se ha estimado el impacto que su cumplimiento podría tener en la economía.

Cada año Chile emite sólo el 0,3% del CO₂ mundial, porcentaje dos órdenes de magnitud menor que las emisiones de los Estados Unidos, la China y la India, que en conjunto emiten el 50% de los gases de efecto invernadero.

La baja importancia de Chile se explica porque es una economía pequeña y porque sus emisiones por unidad de producto producido no son altas. En efecto, por cada dólar de producto producido, Chile emite 0,27 kg de CO₂, algo más que los principales países europeos, pero bastante menos que la China (0,7 kgrCO₂/US$), los Estados Unidos (0,37 kgrCO₂/US$) y Europa más Eurasia (0,31 kgrCO₂/US$). La intensidad es levemente superior al promedio de Sur y Centro América (0,24 kgrCO₂/US$) y bastante menor que el promedio mundial (0,40 kgrCO₂/US$). Con todo, sólo el 11,6% de las emisiones mundiales presenta un índice de emisión, por cada dólar de producto, inferior a Chile.

Por último, Chile emite 5,3 toneladas de CO₂, por habitante, mucho menos que los Estados Unidos (18,7 tCO₂ por habitante), Europa más Eurasia (8,0 tCO₂ por habitante) y la China (7,0 tCO₂ por habitante). Sin embargo, emite más que Sur y Centro América (3,2 tCO₂ por habitante) y un poco más que el promedio mundial (5,0 tCO₂ por habitante). Con todo, sólo el 19,8% de las emisiones mundiales presenta un índice de emisión de CO₂ por habitante inferior a Chile.

En 2009 Chile se comprometió a disminuir en 20% las emisiones de CO₂ al 2020. Para lograrlo se autoimpuso la obligación de generar el 20% la energía eléctrica con ERNC al 2025, le impuso un impuesto las emisiones de CO₂ de centrales eléctricas, a lo que quizás siga una ley de eficiencia energética, entre otros. Las políticas climáticas son costosas porque implican reemplazar fuentes primarias eficientes pero que emiten — carbón, petróleo y gas— por fuentes renovables o promover a la energía nuclear. Este costo es aún mayor en un escenario de bajos precios de los combustibles fósiles.

Las metas indicadas en la contribución nacional son similares a las de países desarrollados y son incluso más ambiciosas que la mayoría de los países de los que depende revertir el cambio climático. Sin embargo, Chile no es un actor relevante a nivel internacional porque emite sólo el 0,3% del CO₂. Incluso los índices que muestran la intensidad de emisiones de CO₂ son menores a los principales países emisores. En el caso de la intensidad de emisiones por unidad de producto, Chile se encuentra prácticamente en el primer decil de los países con menores valores y en el segundo decil cuando se consideran las emisiones por habitante.

Chile debe promover este tipo de acuerdos y compromisos, porque es un país vulnerable al cambio climático. Sin embargo, insistir en metas de mitigación que aún no están sustentadas en un plan de implementación y que aumentarán el costo de la generación de energía no parece razonable. Más aun si el cambio climático sólo puede revertirse con fuertes compromisos de mitigación de los principales emisores de CO₂ en el mundo (los Estados Unidos, China e India) y la ayuda financiera decidida a los en desarrollo, aspiración que la COP-20 de Lima mostró estar muy lejana.

¿Qué debería hacer Chile? Mientras no exista un acuerdo mundial vinculante de reducción de emisiones, Chile debe enfocarse en la adaptación, generar capacidades para enfrentar el cambio climático y en estudiar las transferencias de tecnología. Sólo luego de una evaluación del cumplimiento de la meta al 2020, una identificación de medidas concretas que se puedan implementar y una evaluación económico-social de sus impactos, Chile podrá tomar compromisos compatibles con su desarrollo.