COP 20 de Lima: reducciones voluntarias de gases de efecto invernadero

LA CONFERENCIA de las Partes (COP por sus iniciales en inglés) es la reunión anual del grupo de trabajo establecido en la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Combate al Cambio Climático (UNFCCC por sus siglas en inglés). Su finalidad es lograr los acuerdos que permitan detener el aumento de la temperatura de la Tierra, consecuencia del aumento de la concentración de gases de efecto invernadero (GEI) en la atmósfera, principalmente en la forma de CO₂. Los miembros de la COP son los países firmantes de la UNFCCC, también llamados las Partes, entre los que se encuentra Chile.

La Conferencia de la Partes N°20, COP 20, realizada en Lima entre el 1 y el 13 de diciembre, generó muchas expectativas, puesto que, en ella se debían definir los principales lineamientos del acuerdo global que debería firmarse en París el próximo año. De un lado, se esperaban compromisos concretos respecto de la ayuda financiera comprometida por los países desarrollados, la que hasta el momento ha sido muy escasa. Del otro lado, se esperaba avanzar en la definición de la meta de reducción de GEI. Si todo marcha bien, estos acuerdos entrarían en vigencia a comienzos de 2020.

La conferencia debía terminar el viernes 12 de diciembre. Sin embargo, hasta ese día los resultados eran más bien pobres. Tras arduas negociaciones, se elaboró el documento de trabajo“ADP 2-7 agenda item 3: Elements for a draft negotiating text”, versión dos. Este documento de 37 páginas, contiene 103 artículos, pero sólo se logró consensuar la redacción de unos pocos. No hubo acuerdo en los párrafos relacionados con el aumento del financiamiento comprometido por los países desarrollados y las metas de mitigación. En su lugar se anotaron las distintas opiniones que reflejan la histórica disputa entre países desarrollados y en vías de desarrollo. Estas diferencias se arrastran desde la firma de Protocolo de Kioto en 1997, y enfrentan a los Estados Unidos con la China, India y Brasil. La COP se extendió hasta el sábado 13, lográndose un documento de cinco páginas, “FCCC/CP/2014/L.14: Further advancing the Durban Platform”que, con todo, dista bastante de cumplir con las expectativas que levantó esta COP.

La prensa internacional confirma este diagnóstico¹. Los titulares resaltaron que, por primera vez se logra un acuerdo para que reduzcan emisiones de GEI los países desarrollados y en desarrollo. Pero añaden, con menos entusiasmo, que los puntos más importantes aún permanecen indefinidos. Esta Breve analiza los resultados de la COP 20.

El documento ADP 2-7, deja en evidencia que la antigua disputa entre países desarrollados y en desarrollo permanece. En la sección D del documento, las opciones reflejan las divergencias fundamentales entre países desarrollados y pobres. Si bien, las Partes reafirman el compromiso de limitar el incremento de la temperatura a fines de este siglo a no más de 2°C, difieren en las responsabilidades. Por una parte, los países en desarrollo, liderados por China e India, señalan que la contribución de cada país debe respetar el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas (artículo N°3 numeral N°1 de la UNFCCC). Así la responsabilidad de reducir las emisiones de GEI debe recaer en los países desarrollados, y son ellos los que deben asistir financiera y tecnológicamente al resto de los países para que reduzcan sus emisiones. Por contraste, los países desarrollados, liderados por los Estados Unidos, argumentan que la responsabilidad es de todos los países.

Más adelante, en esta misma sección, emerge otro desacuerdo fundamental: ¿cuál debe ser la política de reducción de GEI? Las propuestas menos ambiciosas proponen disminuir las emisiones de GEI, pero sin explicar cómo hacerlo. Las otras sugieren reducciones similares a las recomendadas por el IPCC. Finalmente, las más ambiciosas proponen que los países desarrollados disminuyan sus emisiones a partir de 2015, más un objetivo global de cero emisiones netas en 2050, bajo un contexto de un desarrollo sostenible, sin embargo, no se dan detalles acerca de qué significa. Esta alternativa, y la más radical de todas, habría sido propuesta por Noruega, las Islas Marshall, Suecia y un grupo de países latinoamericanos: Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Perú y Panamá.

En la sección G, párrafo 34, se aborda el financiamiento comprometido por los países desarrollados, en donde tampoco hubo consenso. Los países desarrollados comprometieron USD100.000 millones anuales a partir de 2020 el 2009, en Copenhague. En esta COP se esperaban pasos concretos en la entrega, pero tampoco hubo acuerdo.

El acuerdo final sólo invita a las Partes a informar de sus contribuciones el 31 de marzo de 2015, con fecha definitiva el 1° de octubre de 2015. Las contribuciones son voluntarias y no son vinculantes. Tampoco hay un criterio uniforme que permita medir las contribuciones voluntarias de cada país.

Las contribuciones pueden consistir en la simple confección de inventarios de GEI, o en la difusión de nuevas tecnologías que emitan menos, o en metas de reducción de GEI. Sin embargo, aun tratándose de metas, existen varias maneras de definirlas. Por ejemplo, la meta puede basarse en la reducción de un índice, ya sea, un índice per-cápita de emisiones de CO₂ (total de emisiones anuales de CO₂ dividido por el total de habitantes); o bien, un índice por unidad de producción (emisiones anuales de CO₂ dividido por el PIB). Ambas han sido propuestas por China. También está la meta más tradicional, reducir emisiones respecto de un año base. Por ejemplo la Unión Europea prometió reducir las emisiones de CO₂ en 20% en 2020 con respecto a las emisiones en 1990. La reducción de emisiones de GEI que se obtenga de cada meta dependerá mucho de los supuestos bases que se usen, de modo que, la eficacia de cada una de estas contribuciones es diferente. Entonces, era muy relevante que en esta COP se definiera el tipo de contribución y la manera de medirla.

Al mismo tiempo, y pese a la insistencia de China e India, no se logró concretar el apoyo financiero comprometido por los países desarrollados. El acuerdo sólo se limita a urgir a estos países a prestar la ayuda financiera. Lo novedoso es que se incluye ayuda para países en desarrollo particularmente vulnerables a los efectos del cambio climático. Con todo, no se especifican montos, plazos o la manera en que esta ayuda finalmente se concretará.

El avance concreto de la COP 20 es que los países desarrollados y en desarrollo deberán hacer llegar sus contribuciones a la reducción de emisiones de GEI a fines de marzo, o más tardar en octubre de 2015, a fin de que en noviembre de ese año se pueda preparar un reporte que las sume. Sin embargo, la COP 20 deja muchos temas sin resolver. No hay consenso respecto de quién debe asumir el costo de detener el cambio climático. No define metas concretas y vinculantes de reducción de emisiones de GEI, ni cómo se medirán. Al mismo tiempo, los países desarrollados tampoco precisaron sus compromisos de ayuda financiera. Así las cosas, algunos consideran que será muy difícil alcanzar un acuerdo en París que permita lograr la meta de que la temperatura de la Tierra no aumente en promedio 2°C al final del siglo. Es más, mientras no aparezca una tecnología disruptiva que permita generar electricidad de forma más barata que el carbón y con cero emisiones de CO₂, difícilmente se podrá cumplir con la recomendación del IPCC.

Chile ha definido políticas climáticas siguiendo a Europa. El 2008 se fijó una meta de generar el 10% de la energía con energías renovables no convencionales (ERNC) al 2024, meta que se aumentó en 2013 a un 20% al 2025. En la COP de Copenhague de 2009, Chile se comprometió prematuramente a reducir sus emisiones de CO₂ en 20% a partir de 2020 (política 20/20 de mitigación). Más aun, en la reciente reforma tributaria se agregó un impuesto al carbono de USD 5 por tonelada emitida de CO₂. Estas políticas tendrán un costo. Varios estudios han mostrado que las políticas que promocionan las energías renovables no convencionales son costosas e ineficaces. El estudio realizado por The Boston Consulting Group en 2013 muestra que una meta 20/20 de mitigación podría costarle a Chile alrededor de un 2,8% de su crecimiento anual, ya que se forzaría la entrada de generación intermitente con tecnologías más caras.

El próximo año Chile debe solicitar que sus esfuerzos sean reconocidos como un aporte temprano de reducción de GEI. Comprometer mayores reducciones de emisiones, como la meta 20/20 de mitigación, sin que los grandes emisores de GEI hagan lo mismo, es ineficaz desde el punto de vista de cumplir con la meta del IPCC, y sólo conlleva mayores costos al país. En este sentido, son los países desarrollados los que deben liderar. Deben reducir de manera efectiva y no meramente simbólica sus emisiones, así como entregar la ayuda financiera y tecnológica que se necesite. También es tiempo que Chile privilegie una política de adaptación a los impactos que el cambio climático podría causar, los cuales, según un reciente estudio del Banco Mundial podrían ser severos en la zona norte y centro del país.