Comentarios al proyecto de ley que amplía los subsidios a las tarifas de electricidad

Los mecanismos propuestos para financiar el subsidio a las tarifas no son los más adecuados. Los subsidios a la demanda, de requerirse, deben ser focalizados y provenir de fondos públicos, procurando no alterar el sistema de precios.

Por Cristián Marcelo Muñoz

El proyecto de ley enviado a fines de agosto al Congreso¹ amplía los subsidios a las tarifas de electricidad con el fin de mitigar las alzas originadas en la actualización atrasada de las indexaciones de los precios de la energía². En lo principal, el proyecto propone recolectar, entre 2024 y 2027, recursos provenientes de generadores y clientes libres; sin embargo, los mecanismos propuestos no son los más adecuados.

Las propuestas

Se propone aumentar desde 5 a 10 USD por tonelada emitida, el impuesto a las emisiones de CO₂ provenientes de los generadores termoeléctricos. Los impuestos ambientales fueron introducidos en la ley 20.780 de 2014 con motivo de la reforma tributaria; sin embargo, su impacto ambiental ha sido prácticamente nulo, pues, en la misma ley se dispuso que los impuestos ambientales no fueran considerados en el cálculo del costo marginal y en consecuencia, en la planificación óptima de la operación de las centrales, elaborada diariamente por el Coordinador Eléctrico Nacional³.

El proyecto también establece un cargo a los retiros de energía que realizan los generadores desde el Sistema Interconectado, para abastecer sus contratos de suministro⁴. Sin embargo, el proyecto dispone que estos fondos se recauden de un cargo ya existente, el que se destina a estabilizarle el precio al que venden su energía los Pequeños Medios de Generación Distribuida (PMGD), el cual, también es asumido por los generadores que retiran energía del sistema.

Por otro lado, el proyecto le asigna un contrato de energía regulada al conjunto de los PMGD, con un techo anual de 500 GWh y suministrado al precio definido en el mecanismo de estabilización.

Los problemas del proyecto

Desde el punto de vista de mejoras al medio ambiente, el aumento en el impuesto a las emisiones de CO₂ tendrá un impacto nulo, pues, se mantiene la disposición que evita que los impuestos ambientales sean considerados en la planificación óptima de la operación de las centrales.

El proyecto producirá una transferencia de riqueza desde los generadores que retiran energía del sistema ― y en última instancia, desde los clientes libres a los que se les transferirá este cargo―, hacia los clientes regulados. Para justificar este nuevo cargo, se argumenta que se usarían los recursos provenientes del subsidio de facto derivado de la estabilización de precios a los PMGD. En buenas cuentas, se mantiene un mecanismo de estabilización, sobre el cual hay fundados reparos en la costo-eficiencia de las centrales renovables que promueve, y en vez de corregirlo, se redireccionan estos recursos hacia los clientes regulados. El subsidio tras el mecanismo de estabilización de precios a los PMGD no es nada nuevo y fue advertido oportunamente a las autoridades del sector, tanto por algunos generadores⁵, como por el mismo Coordinador⁶, sin embargo, a la fecha, permanece sin solución, acumulándose una transferencia de recursos a los PMGD que ya casi alcanza los CLP 370.000 millones⁷. Para una explicación más detallada de la falla en el mecanismo de estabilización véase Galetovic (2021)⁸ y Muñoz (2023)⁹.

Por su parte, la asignación de una proporción de la energía regulada a los PMGD, de un lado, sería expropiatoria, pues, se les asigna a los PMGD, un suministro de energía previamente contratado a otros generadores por la Comisión Nacional de Energía en licitaciones públicas; del otro, tendría vicios de preferencia tecnológica, pues, se descarta un proceso competitivo abierto que cuente con la participación de todos los generadores.

Conclusiones

Si bien, con la llegada de las centrales eólicas y solares, los cargos sistémicos se han incrementado en los últimos años¹⁰, el aumento en las tarifas se origina, más bien, en la estrategia de contratación ineficiente que las distribuidoras y la propia Comisión Nacional de Energía, realizaron en la primera mitad de la década pasada. Según muestra Contardo (2024)¹¹, los contratos de suministro más caros fueron adjudicados con anterioridad a 2015, ante un déficit en la oferta de nuevos proyectos, y con una completa asignación a los clientes del riesgo en las variaciones de los precios de combustible y de la inflación. Es así que el 90% de la deuda tras el alza en las tarifas, se concentra principalmente en cinco empresas: Enel (38%), Engie (21%), Aes (13%), Generadora Metropolitana (8%) y Colbún (8%). Por su parte, los contratos firmados con posterioridad a 2015, asignados principalmente a algunos generadores que ofertaron energía renovable, efectivamente han bajado los precios del suministro, sin embargo, esta reducción ha sido superada por el ajuste en los precios de los contratos firmados con anterioridad a ese año y al alza en el precio del dólar.

El proyecto propone mecanismos para financiar el subsidio a las tarifas que distan de ser los más adecuados. Los subsidios a la demanda, de requerirse, deben ser focalizados y provenir de fondos públicos, procurando no alterar el sistema de precios. Por su parte, los impuestos ambientales son una herramienta cuyo propósito es el de abatir emisiones y no es un mero instrumento de recaudación. En consecuencia, más que la definición de nuevos subsidios o impuestos, convendría agotar las alternativas que ofrecen los mismos contratos a través de la ejecución de cláusulas de revisión de precios o de arbitraje; o bien, negociar opciones reales en nuevos suministros a cuenta de menores precios en los suministros existentes.

Por último, la actualización del mecanismo de estabilización de precios a los PMGD, en la medida que sea justificada, no puede ser entendida como un cambio arbitrario en las reglas; es precisamente lo contrario, pues, la principal tarea de una agencia regulatoria, es maximizar el beneficio de la sociedad actualizando aquellas regulaciones en las que se detecten problemas de eficiencia. La industria de la generación es competitiva, de modo que no se justifican los subsidios a las tecnologías, ya sea, a través de mecanismos de estabilización, o bien, hundiendo completamente los costos de transmisión, como equivocadamente lo hizo la ley 20.936 de 2016. Es así que una regulación costo-eficiente debe permitir que las centrales renovables distribuidas, más caras, pero cercanas a los centros de consumo, puedan competir en igualdad de condiciones con las grandes centrales, más baratas, pero lejanas y que requieren de grandes inversiones en transmisión¹².

Notas

1. 1. 1. Mensaje presidencial N°176-372 del 26 de agosto de 2024.
      2. La estabilización de precios fue definida en las leyes: N°21.185 de octubre de 2019; N°21.472 de agosto de 2022 y N°21.667 de abril de 2024.
      3. C. M. Muñoz, Los impuestos ambientales en Chile, Breves de Energía, mayo de 2018.
      4. El cargo es de CLP 1,8 por cada kWh retirado del sistema (unos USD 2/MWh).
      5. Hidromaule S.A., presentación al Contralor General de la República, julio de 2020. Hidromaule S.A., Energía Coyanco S.A., Duqueco SpA, Besalco Energía Renovable S.A. y Trans Antartic Energía S.A, presentación al TDLC, marzo de 2021. Hidromaule S.A., presentación al FNE y posterior presentación al Coordinador, mayo de 2023.
      6. Carta dirigida al Ministerio de Energía, CD 00061-23, julio de 2023. Carta dirigida al Ministerio de Energía, CD 00061-23, julio de 2023. Carta dirigida al Ministerio de Energía, CD 00061-23, julio de 2023.
      7. Coordinador Eléctrico Nacional, Pequeños Medios de Generación, presentación de septiembre de 2024, página 6.
      8. A. Galetovic, Un análisis económico del poder de mercado que crea el subsidio que reciben los pequeños generadores, marzo de 2021, expediente de la Fiscalía Nacional Económica, Causa 42.259.
      9. C. M. Muñoz, Vertimientos de energía renovable y los costos del Precio Estabilizado que reciben los pequeños generadores, Breves de Energía, noviembre de 2023. C. M. Muñoz, Generadores solares de pequeña escala: Costo Nivelado vs. Precio Estabilizado, Breves de Energía, agosto de 2023.
      10. C. M. Muñoz, Costos sistémicos y las licitaciones de energía regulada Breves de Energía, abril de 2024.
      11. J. M. Contardo, Contratación ineficiente y alzas en las cuentas de la luz, Breves de Energía, agosto de 2024.
      12. C. M. Muñoz, La economía de la generación distribuida, Breves de Energía, septiembre de 2019.

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