Electricidad: ¿licitaciones reguladas o comercialización competitiva?

Mientras algunos países han separado la distribución de electricidad de su comercialización, en Chile cada pequeño cliente ― principalmente hogares, comercio y pequeñas empresas, conocidos como clientes con precios regulados ― es suministrado por un distribuidor, que tiene un monopolio legal en su área de concesión. De esta forma, el distribuidor compra energía y capacidad a los generadores en contratos de hasta veinte años, para luego venderla a cada uno de sus clientes en su área concesionada.

La ley de electricidad no permite a los clientes el acceso al mercado mayorista ni la competencia en el suministro de estos pequeños clientes. En su lugar, distinguió a los grandes clientes, principalmente industriales, de los clientes regulados. La ley 20.805 de 2015 definió como clientes libres a los que tienen una capacidad conectada de al menos 5 MW, sin embargo, aquellos clientes con un consumo conectado a la red entre 0,5 MW y 5 MW pueden optar cada cuatro años por un precio libre o una tarifa regulada. Por ejemplo, un supermercado grande alcanzaría al límite inferior de esta banda.

Respecto del precio de la energía, las tarifas incluyen un valor promedio del precio contratado por las distribuidoras a los generadores, estipulado en sus contratos de largo plazo que son licitados cada cierto tiempo. En condiciones de competencia en el lado de generación, este valor da cuenta del costo eficiente de instalar nueva capacidad de generación en el sistema.

Antes de 2015, la Comisión Nacional de Energía (CNE) preparaba las bases de las licitaciones, mientras que las distribuidoras se encargaban de licitar y firmar los contratos de suministro con los generadores ganadores de las licitaciones. Galetovic y Muñoz (2011) argumentan que ese mecanismo era ineficiente, ya que las distribuidoras, al poder trasladar todo el costo de la generación a sus clientes finales, no presentaban incentivos para buscar contratos eficientes. Los hechos mostraron lo acertado del análisis. Los actuales contratos de suministro a clientes regulados, firmados mayoritariamente por las distribuidoras antes de 2015, presentan un costo sustancialmente mayor al que han accedido los clientes libres. La ley 20.805 de 2015, trató de corregir este problema entregando a la CNE toda la responsabilidad del proceso de las licitaciones¹.

El contrato regulado también comprende la asignación de los riesgos entre generadores y clientes y las preferencias de contratación del regulador². Además, el cliente enfrenta un único precio, sin diferenciación temporal o estacional, situación que explica que las tarifas sean planas, de modo que un medidor que sólo permita registrar el consumo de energía es una tecnología suficiente bajo este tipo de esquema.

Por su parte, en una comercialización competitiva, son los mismos clientes quienes definen las características de su suministro y el precio que están dispuestos a pagar. Bajo este esquema, los comercializadores compran energía en el mercado mayorista y luego la venden a los pequeños clientes, bajo una amplia gama de opciones de suministro y precios.

Bajo el actual régimen, la CNE debe verificar periódicamente las necesidades de contratación de las distribuidoras y definir las próximas licitaciones conjuntas de las distribuidoras. En este contexto, recientemente la Comisión publicó la Resolución Exenta N°440, de fecha 22 de julio de 2019, la cual aprueba el informe preliminar de licitaciones de suministro regulado.

Para los próximos veinte años, en su informe, la CNE considera una tasa de crecimiento que fluctúa entre 1,7 y 2,5% anual y un traspaso a clientes libres que llegaría a 5.030 GWh en 2039, 10.6% de la demanda regulada de ese año.

Por su parte, el déficit de energía contratada que se muestra en la figura crece rápidamente a partir de 2025, 7% de la demanda de las distribuidoras, llegando al 35% el 2030 y a 71% en 2038.

Los primeros bloques de energía regulada se licitarán en diciembre de este año, cuyas bases ya fueron aprobadas en la Resolución Exenta N°273 de abril y que considera el suministro de bloques anuales de 3.570 GWh entre los años 2025 y 2033, mientras que el resto de la energía regulada será licitada y contratada próximamente según lo defina la CNE.

Las ventajas de la comercialización desregulada se conocen desde hace mucho tiempo. Tal vez por esta razón, algunos relacionan la mejora en las condiciones de suministro con la separación de la distribución (el monopolio natural) de la venta minorista de electricidad, la cual puede liberalizarse.

En una serie de documentos, Littlechild argumenta que los comercializadores desregulados reducen el alcance del gobierno para inducir distirsiones en los precios; permiten que los precios varíen según la temporada y la hora del día; aumentan la probabilidad de que se descubran e introduzcan nuevos y valiosos servicios; y son posiblemente, más efectivos para acercar los costos de generación a los clientes³.

Por su parte, Fingleton Associates (2018) y Anderson, Hansen, Jensen y Wolak (2019) muestran los beneficios de tener clientes que respondan a los precios. De Clercq G. (2019) reporta que en Europa los comercializadores de electricidad ya ofrecen tarifas nocturnas más baratas, y se espera que las nuevas normas de la Unión Europea, que se aplicarán a partir de 2020, permitan ampliar la oferta de opciones tarifarias. Así, bajo esta modalidad, los consumidores podrán acceder a ofertas de suministro en tiempo real, cuando la energía es más barata.

El prepago es otra alternativa de suministro que ya están ofreciendo los comercializadores en España.

La necesidad de comercializadores también se ha hecho evidente con la generación incontrolable de energía eólica y solar fotovoltaíca. En Alemania, Dinamarca, Bélgica, California y Australia, el exceso de energía renovable combinado con la inflexibilidad en la operación de las centrales termoeléctricas, trae como consecuencia los precios negativos de la electricidad, en donde los productores de electricidad deben pagar a los clientes, para que éstos la consuman.

El Ministerio de Energía de Chile planea incluir en su reforma al sector de distribución, las modificaciones necesarias para una comercialización competitiva. Sin embargo, al parecer, el proyecto de ley no sería ingresado al Congreso antes de marzo de 2020, y su discusión seguramente tardará un buen tiempo. Mientras tanto, la CNE seguirá licitando y adjudicando la energía regulada en contratos de suministro que pueden durar hasta veinte años, de modo que los beneficios que podría traer una comercialización competitiva seguirán tardando.

En este sentido, la definición de un período de transición podría permitir que los nuevos procesos de licitación, sean definidos en coherencia con un nuevo esquema de comercialización desregulada. La transición podría contemplar, por ejemplo, que una parte de la creciente demanda regulada que irá quedando sin contrato de suministro, pueda ser suministrada bajo el nuevo esquema de comercialización.

En los próximos años los precios al cual acceden los clientes libres seguirán por debajo de los precios de suministro en los contratos regulados. Así, la relación de precios entre clientes libres y regulados sería de -41% en 2020, y alcanzaría recién en 2025 a -19%, situación que sugiere que la transición también podría incluir una reducción paulatina del actual límite de potencia conectado, que caracteriza a los clientes libres.

Galetovic, Inostroza y Muñoz (2004) argumentan que una comercialización competitiva también debe incluir una regulación prudencial, que proteja a los pequeños clientes de las ofertas aventuradas de comercializadores inescrupulosos. Por ejemplo, un comercializador podría ofrecer energía muy barata, con la intención de no seguir entregándola cuando haya escasez aunque, por supuesto, sin advertírselo al cliente. Introducir la regulación prudencial de comercializadores consistiría en: a) una exigencia de capital mínimo a cada comercializador; y b) una exigencia de calce entre energía y potencia vendida según contrato y contratada a firme con generadores, contingencia por contingencia.