Un impuesto chileno a las emisiones de CO2 tiene sentido solamente si el mundo acuerda una política climática vinculante de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.
El cambio climático es tema recurrente de la discusión sobre políticas energéticas y no son pocos los que abogan para que Chile asuma un rol mundial protagónico o incluso de liderazgo. Quizás sea por eso que el proyecto de reforma tributaria de la presidenta Bachelet incluye un impuesto de USD5 a la tonelada emitida de CO2. En ésta, la primera de tres Breves sobre impuestos ambientales, explicamos en qué consiste el cambio climático y cuál es su origen. También argumentamos que la política que le conviene a un país pequeño y en desarrollo como Chile depende de si el resto del mundo alcanza o no un acuerdo vinculante para controlar las emisiones de gases de efecto invernadero.
El origen y los responsables del cambio climático
Según el Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)1 la causa del cambio climático (CC) es el incremento sostenido de la temperatura de la superficie del planeta, del cual parece haber bastante evidencia. A su vez, en su último informe de 2013 el IPCC señala con más de un 95% de confiabilidad que el incremento de la temperatura del planeta es causado por las emisiones de humanos de gases de efecto invernadero (GEI)2. Los GEI permanecen en la atmósfera desde algunos días hasta siglos y son los responsables del calentamiento natural de la superficie de la Tierra, lo que permite que tengamos en promedio unos agradables 15°C y no ─20°C. En sus estudios el IPCC señala que la cantidad de GEI acumulada en la atmósfera aumentó principalmente por el uso masivo de combustibles fósiles, el carbón, el petróleo y el gas natural. En efecto, la combustión de estos hidrocarburos arroja a la atmósfera carbono (C) en la forma de dióxido de carbono (CO2)3. Por eso, no es sorprendente que los Estados Unidos, Japón, y los países de Europa sean los principales responsables del problema.
La actual generación deberá incurrir en un mayor costo con el fin de aliviar a las generaciones futuras de los costos del cambio climático.
De continuar emitiéndose carbono a una tasa igual o superior a la actual, el peor de los escenarios evaluados en el V informe del IPCC de 2013 (escenario RCP8.5, para el período 2081-2100) arroja que la temperatura promedio de la tierra podría aumentar entre 3,21 y 5,41°C (promedio de 4,31°C ) por encima de la temperatura promedio medida entre 1850 y 1900. Se estima que las temperaturas más altas alterarán drásticamente el clima del planeta afectando las temperaturas extremas, los patrones de lluvias, el cauce de los ríos, el derretimiento de los hielos y la disponibilidad de agua. Durante los próximos cien años los costos económicos serían importantes o incluso catastróficos. De ahí la importancia de que la actual generación disminuya las emisiones de carbono, y prefiera el uso de fuentes de energía de bajas emisiones de carbono, por ejemplo fuentes renovables, energía nuclear o cambio a gas. Sin embargo, las alternativas menos intensivas en emisiones de carbono son en general más caras que las tecnologías basadas en combustibles, de ahí que la actual generación deberá incurrir en un mayor costo con el fin de aliviar a las generaciones futuras de los costos del cambio climático.
La arista ética: ¿cómo repartir el costo?
Una arista muy importante del cambio climático es que la actual generación deberá decidir cuánto sacrificar para beneficiar a las generaciones futuras. La intensidad de esta disposición al sacrificio se suele medir con la tasa de preferencia intertemporal: una tasa baja o cercana a cero implica que las generaciones futuras nos importan mucho y lo contrario si la tasa es alta.
Al mismo tiempo, y una vez decidido el sacrificio, el mundo tiene que decidir cómo repartir el costo de reducir las emisiones de GEI entre los distintos países. El criterio con el que se reparte el costo de mitigar carbono es muy importante. Por ejemplo, si es uniforme, es decir, cada uno de los 6.000 millones de habitantes del mundo asume la misma responsabilidad, entonces cada individuo debería pagar 1/(6.000 millones) del costo de mitigar una tonelada de carbono. Al otro extremo, si un individuo decide mitigar por su cuenta sin acuerdo del resto del mundo, asumirá el costo total de la mitigación de la tonelada de carbono, y el resto de los habitantes se beneficiará sin haber incurrido en costo alguno. Es decir, la persona que mitigó habrá generosamente subsidiado al resto del mundo.
Chile no es un país del Anexo 1 y, por eso, en el marco de la UNFCCC no tiene obligaciones vinculantes de mitigación de GEI.
Muchos argumentan que la uniformidad no es un criterio justo para repartir el costo porque, estiman, debería ser pagado en proporción mayoritaria por los países desarrollados, beneficiarios de la industrialización responsable de buena parte de la acumulación de GEI en la atmósfera. El principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas fue reconocido en la Cumbre de la Tierra de 1992 que dio origen a la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático (UNFCCC por sus siglas en ingles), sobre la cual se construye el acuerdo de Kioto en 1997 y las posteriores Conferencias de las partes (COP por su sigla en inglés). El acuerdo fuerza a reducir emisiones sólo a los países “países Anexo 1”, la mayoría de la Unión Europea. De este modo, son los países desarrollados, los principales causantes y beneficiarios del cambio climático, quienes deben asumir buena parte del costo de evitarlo. Esto explica la disputa entre países ricos y en desarrollo, y por qué a más de 20 años de la Cumbre de la Tierra, aún no exista un acuerdo vinculante de mitigación que involucre a los principales emisores de carbono, los Estados Unidos, China, la India y la Unión Europea.
Chile no es un país del Anexo 1 y, por eso, en el marco de la UNFCCC no tiene obligaciones vinculantes de mitigación de GEI. Por lo mismo, su rol sólo debería ser ceñirse a seguir los acuerdos globales que se tomen en las Naciones Unidas, no adelantarse a ellos. Más generalmente, por cada tonelada de carbono que se mitigue en nuestro país, un chileno, debería estar dispuesto a pagar, a lo más, una fracción del costo, que en el caso de asumir un criterio de uniformidad no debería ser superior a 1/(6.000 millones) del costo total; y, bajo el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, la disposición a asumir costos debería ser aun menor. Nótese que, por lo demás, cada chileno emite 4,42 toneladas de CO2 al año, muy parecido al promedio mundial de 4,5 toneladas/persona al año. Estos datos contrastan con las emisiones de 7 toneladas/persona en Europa y de 17 toneladas/persona en los Estados Unidos.
La Economía del cambio climático: el balance entre costos presentes y futuros
La presente generación deberá afrontar los costos de abatir o mitigar carbono, principalmente a través del uso de tecnologías que emiten menos carbono, la así llamada “política de mitigación”.
¿En cuánto se deben reducir las emisiones mundiales de carbono ahora? Una decisión racional y eficaz balancea los costos de abatir o mitigar emisiones de carbono, los que en gran medida serán pagados por la presente generación; contra el beneficio de evitarle los costos del cambio climático a las generaciones futuras. Porque el mundo enfrenta una serie de desafíos presentes cuya solución demanda recursos, es necesario estimar costos y beneficios. La presente generación deberá afrontar los costos de abatir o mitigar carbono, principalmente a través del uso de tecnologías que emiten menos carbono, la así llamada “política de mitigación”. El beneficio lo recibirán las futuras generaciones porque los impactos del cambio climático serán menores. Richard Tol comenta que los impactos del cambio climático incluyen: el incremento del nivel de los océanos; el daño a la agricultura; el estrés humano por altas o bajas temperaturas; la malaria, los ciclones tropicales, las tormentas; los cambios en los afluentes de los ríos y ecosistemas descontrolados.El daño es expresado en cambios en la tasa de mortalidad y en la migración de poblaciones humanas. Un programa computacional de optimización, o modelo de evaluación integrada (IAM por sus siglas en inglés) 4, divide el problema en etapas de 10 a 15 años y calcula la política óptima de mitigación mundial para un objetivo de borde, por ejemplo, la recomendación del IPCC de que el incremento en la temperatura promedio a fines de siglo no supere los 2°C.
Se puede demostrar que la política óptima de mitigación iguala en cada etapa el beneficio adicional de no mitigar hoy una tonelada de CO2, con el daño marginal que causará esta tonelada en el futuro al incrementar el calentamiento de la Tierra. Este costo social del carbono se expresa en dólares americanos por tonelada de carbono emitida (USD/tC), o bien, en su equivalente, en dólares americanos por tonelada de CO2 emitida (USD/tCO2).
Figura 1. Beneficio social y costo marginal de abatir carbono.
La Figura 1 muestra esquemáticamente este punto. De un lado, el beneficio marginal de mitigar es evitar el daño marginal causado por el CO2. Como suele ser el caso, mientras más se mitiga menor es el beneficio de mitigar una tonelada más. Al mismo tiempo, el costo marginal de mitigar emisiones es eventualmente creciente. La política óptima se encuentra donde se intersectan las dos curvas y la mitigación eficiente es móptimo.
Estimaciones del daño marginal que causan las emisiones de carbono
Existen dos maneras para estimar el daño marginal que causan las emisiones de carbono. La primera consiste en estimar el daño económico causado por la emisión de una tonelada adicional de CO2, en un predefinido escenario base, el cual normalmente corresponde al informado por el IPCC en alguno de sus informes. La otra, es a través de los modelos de evaluación integrada, que suponen que la política de mitigación es óptima ̶ ̶ en otras palabras, estiman la intersección de las dos curvas en la Figura 1. De acuerdo con Richard Tol, hasta 2010 existían 311 estimaciones en 61 diferentes estudios del costo social del carbono o del CO2. La magnitud del daño marginal estimado varía mucho, a pesar de que todos los estudios están basados en apenas nueve estimaciones del impacto económico total del cambio climático y que 238 de las 311 estimaciones (tres de cada cuatro) fueron hechas por uno de tres autores, Richard Tol (184), Chris Hope (77) o William Nordhaus (12).
El costo social de emitir carbono en la forma de CO2 hoy debe entenderse como el daño futuro que produce la tonelada emitida y no mitigada.
Para dar cuenta de esta incertidumbre, Tol (2011) le ajustó a las 311 estimaciones una distribución Fisher-Tippett. La media del daño marginal es USD 48/tCO2, con una desviación estándar USD 65/tCO2 y una moda (valor más frecuente) de USD 13/tCO2. Más importante, mientras menor sea la tasa de preferencia intertemporal (la tasa usada para descontar el futuro), mayor el costo social del CO2estimado De ahí que si la tasa de preferencia intertemporal es 3%, la media de la distribución es USD 5/tCO2 (desviación estándar de USD 5/tCO2); se incrementa a $23/tCO2 (desviación estándar de $25/tCO2) cuando la tasa es 1% y a USD 75/tCO2 (desviación estándar de USD 70/tCO2) cuando la tasa es 0%.
Como sea, el costo social de emitir carbono en la forma de CO2 hoy debe entenderse como el daño futuro que produce la tonelada emitida y no mitigada, y en la definición de políticas climáticas tiene sentido bajo un contexto de un acuerdo mundial de mitigación de emisiones y una ruta óptima de mitigación que involucra a todos los países. Este hecho, frecuentemente ignorado, es indispensable para entender qué significan las estimaciones del costo social del carbono.
El precio del carbono
Para mitigar el cambio climático se requiere abatir emisiones de carbono o cambiar a fuentes de energía de bajas emisiones de carbono, por ejemplo fuentes renovables, gas natural o energía nuclear; en la Figura 1, esas opciones se capturan con la curva de costo marginal de mitigar carbono. Pero, ¿cómo se puede inducir a la gente para que haga este cambio y prefiera tecnologías menos intensivas en carbono?
La política óptima que balancea apropiadamente costos y beneficios es que el precio internacional del carbono o carbon tax sea exactamente igual al daño marginal del carbono.
Una forma es imponiendo límites a las emisiones de carbono, complementándolo con la transacción libre de permisos de emisión, mecanismo que también recibe el nombre de cap and trade o permisos transables. Sin embargo, la experiencia sugiere que es más eficaz imponerle un precio a las emisiones de carbono, ocarbon tax. ¿Pero qué precio ponerle a las emisiones de carbono? Un precio muy alto induciría un cambio masivo hacia fuentes que emiten poco o ningún carbono, pero le impondría un costo muy alto a la actual generación. En cambio, un precio muy bajo no producirá mayor efecto y le impondría un alto costo a las generaciones futuras quienes sufrirán los efectos del cambio climático.
Las estimaciones del daño marginal del carbono, o el costo social del carbono, son un ingrediente esencial en cualquier política climática eficiente. Suponiendo que se logra un acuerdo global de mitigación, la política óptima que balancea apropiadamente costos y beneficios es que el precio internacional del carbono o carbon taxsea exactamente igual al daño marginal del carbono ̶ ̶ póptimo que es el precio que se deduce de la intersección de las dos curvas en la Figura 1 ̶ ̶ . En este caso el precio del carbono o carbon tax es el impuesto pigouviano, que obliga a internalizar todos los costos sociales. La finalidad de este impuesto es transmitirle a cada fuente contaminante que debe mitigar mientras el costo de hacerlo sea menor que el daño marginal que produce para las generaciones futuras; en caso contrario, es mejor que emita y pague el impuesto.
Sin embargo, si se adopta un programa parcial que, como el Acuerdo de Kioto, no involucra a todos los países, no existirá un solo precio internacional. De un lado, el precio de las emisiones de carbono en los países que no forman parte del Anexo 1 será cero ̶ ̶ esos países no se comprometen a disminuir emisiones. Por el contrario, en los países del Anexo 1, el precio del carbono será igual al costo marginal de mitigación, el precio de los certificados de reducción de emisiones (pcer en la Figura 1). Uno de los problemas cuando hay más de un precio es que, si el precio del carbono es suficientemente alto en los países del Anexo 1, es probable que buena parte de la producción de las industrias afectadas sea sustituida por aumentos de la producción y de las emisiones de países en donde el precio del carbono es cero ̶ ̶ el así llamado efecto sustitución o carbon leakage. En ese caso la política ambiental es costosa (desplaza la producción desde países más baratos hacia países más caros) e ineficaz, pues las emisiones globales de CO2 no disminuyen5.
Al otro extremo, si el Estado le fija un precio al carbono o carbon tax, pChile en la figura 1, inferior al costo marginal mínimo de mitigación (como parece ser el caso del impuesto que propone la presidenta Bachelet), pmínimo en la figura 1, no habrá mitigación, pero el costo variable de los procesos industriales se incrementará en el valor del carbon tax.6 Es cierto que el Estado aumenta su recaudación de impuestos, pero lo hace introduciendo un impuesto distorsionador que no corrige externalidades ambientales y que le impone un costo social neto a la economía local y mundial.
El impuesto chileno de USD5/ton CO2
El impuesto chileno no sólo tiene un costo neto para los chilenos; también es un subsidio ambientalmente ineficaz al resto del mundo.
Así las cosas, ¿es apropiado lo que pretende el gobierno de la presidenta Bachelet? El defecto del impuesto que quiere cobrar el gobierno es que, como se dijo, una meta de reducción de emisiones de carbono tiene sentido sólo en la medida que previamente haya un acuerdo global y vinculante de disminución de emisiones de GEI. Como ese acuerdo no existe aún y por el momento el resto del mundo continuará emitiendo y en la mayoría de los países el precio del carbono es cero, el impuesto chileno caerá en una de las dos categorías ya discutidas. Por lo mismo, el impuesto chileno no sólo tiene un costo neto para los chilenos; también es un subsidio ambientalmente ineficaz al resto del mundo.
Es en las Naciones Unidas en donde la actual generación debe definir cuánto bienestar está dispuesta a sacrificar para legarle mayor bienestar a las futuras generaciones, lo que se concreta en la definición de la política de mitigación y su correspondiente impuesto pigouviano al carbono, o carbon tax. Sólo entonces deberíamos pensar en un impuesto local a las emisiones de carbono.
Notas
- El Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), fue establecido conjuntamente por la Organización Meteorológica Mundial (OMM) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en 1988. Sus mandatos son analizar, evaluar las consecuencias medioambientales y socioeconómicas del cambio climático y formular estrategias realistas para detenerlo. ↩
- El carbono es el GEI más importante, responsable del 77% del efecto invernadero (EI). El carbono proviene principalmente de la combustión de petróleo, carbón y gas; y se concentra en la atmósfera en forma de CO2. La tala de boques también aumenta el CO2 en la atmósfera debido a que los árboles son un reservorio natural de este gas. Los restantes GEI son: el metano (CH4) que proviene principalmente de la agricultura y de los desechos y es responsable del 14% del EI; el óxido nitroso (N2O) que proviene de los fertilizantes y causa el 8% del EI; y, por último, los gases F ̶ hidroflurocarbonos (HFCs), perfluorocarbonos (PCFs), hexafluoruro de azzufre (SF6)y halocarburos ̶ que provienen de la refrigeración y del aire acondicionado y representan alrededor del 1% del EI. Por simplicidad todos los GEI se transforman a toneladas de CO2 equivalente (tCO2e). ↩
- Pocos estudios advierten sobre la diferencia entre carbono (C) y CO2 y algunos los confunden. Romm explica la diferencia (la traducción es nuestra): “La fracción de carbono en el CO2 es la razón de sus pesos. El peso atómico del carbono es 12 unidades de masa atómica, mientras que el peso del CO2 es 44, porque incluye dos átomos de oxígeno y cada uno pesa 16. Así, para cambiar desde uno al otro, use la fórmula: una tonelada de carbono es equivalente a 44/12=11/3=3,67 toneladas de CO2. Por eso, 11 toneladas de CO2 son equivalentes a tres toneladas de carbono y un precio de USD 30 por tonelada deCO2 es equivalente a un precio de USD 110 por tonelada de carbono”. ↩
- Los modelos computacionales integrados resuelven este problema de optimización mediante programación dinámica estocástica. El problema se divide en etapas de 10 a 15 años conectadas sucesivamente mediante variables de estado. De este modo, un modelo integrado del cambio climático es una modelo computacional que integra multi-ecuaciones que relacionan el crecimiento económico global con la dinámica del clima, y de este modo incluir el impacto económico del calentamiento global. ↩
- Esta situación ya fue advertida por la industria inglesa y alemana, quienes proponen eliminar tales impuestos. Lo mismo en Australia, donde el gobierno derogará el carbon-tax en julio. ↩
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Algunos estudios señalan que la eficiencia energética presentaría un costo marginal de mitigación negativo, es decir, la acción de reducir emisiones de CO2 consumiendo menos energía causaría un beneficio, correspondiente al menor costo por la energía no consumida, el cual, sería superior a su costo, consistente en la inversión en equipos más eficientes. Sin embargo, los detractores de estos costos negativos de mitigación, argumentan que aún no existe suficiente evidencia respecto de la eficacia y los reales costos de estas medidas de eficiencia. ↩
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